A Câmara Municipal de Rosário do Ivaí encaminhou consulta ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) para esclarecer se um servidor efetivo do Poder Legislativo pode exercer, ao mesmo tempo, o mandato de vereador e receber tanto o salário do cargo quanto o subsídio parlamentar.
Na decisão, o TCE-PR explicou que é possível o exercício cumulativo de cargo de servidor na estrutura de uma câmara municipal e de mandato eletivo de vereador, desde que sejam observadas a compatibilidade de horários e as disposições do regime jurídico aplicável aos servidores públicos. Além disso, a função exercida não pode comprometer a independência no desempenho das atribuições, nem gerar conflito de interesses ou prejuízo à imparcialidade das atividades desenvolvidas.
A aferição da compatibilidade, ou não, da acumulação deve ser precedida de procedimento administrativo, com garantia do contraditório e da ampla defesa ao interessado, facultando-se a opção remuneratória em caso de incompatibilidade.
Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Rosário do Ivaí (Região Central do estado), por meio da qual buscou esclarecimentos quanto à possibilidade de acúmulo do exercício de vereança com o de cargo no próprio Poder Legislativo.
Instrução do processo
A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que é compatível, à luz do regime jurídico dos servidores públicos e do princípio da segregação de funções, o exercício cumulativo do cargo de servidor na estrutura da câmara e de mandato eletivo de vereador, especialmente quando ambos são na mesma esfera institucional.
A unidade técnica ressaltou que é preciso avaliar a compatibilidade do exercício das duas funções. Além disso, reforçou que, nas funções onde não há possibilidade de exercício concomitante, não é possível o acúmulo, em razão da afronta a princípios constitucionais que originam um possível comprometimento da independência do exercício de ambos os ofícios, fundamentado pelo conflito de interesses e ausência de imparcialidade no desempenho das atividades.
A CAIS sustentou que haverá irregularidade na situação funcional se um servidor praticar ou deixar de praticar ato de ofício do seu cargo efetivo em razão dos seus interesses como detentor de mandato eletivo.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) entendeu que, além da compatibilidade de horários prevista no artigo 38, inciso III, da Constituição Federal (CF/88), o regular exercício da vereança de forma cumulativa com cargo, emprego ou função na administração direta, autárquica e fundacional, pressupõe a verificação casuística de que o desempenho simultâneo das atividades está de acordo com os princípios da moralidade, da eficiência e da segregação de funções, bem como permite a atuação independente e imparcial de ambos os ofícios.
O órgão ministerial concluiu que é prudente, na análise casuística das situações de acúmulo, que o eventual afastamento do cargo efetivo seja precedido da instauração de processo administrativo, oportunizando-se a manifestação do servidor afetado, e, caso confirmada a incompatibilidade do exercício simultâneo, seja-lhe facultado optar pela remuneração.
Legislação, jurisprudência e doutrina
O artigo 31 do texto constitucional estabelece que a fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. O parágrafo 2º desse artigo fixa que o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da câmara municipal.
O artigo 37 da CF/88 estabelece que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O artigo 38 da CF/88 dispõe que o servidor público da administração direta, autárquica e fundacional investido no mandato de vereador, no exercício de mandato eletivo, se houver compatibilidade de horários, receberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo; e, se não houver compatibilidade, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração.
As respostas às Consultas números 880683/13 e 311573/13 do TCE -PR reforçam o comando estabelecido pelo artigo 38 da CF/88.
O parágrafo 3º do artigo 39 do texto constitucional fixa que se aplica aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, incisos IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.
O parágrafo seguinte (4º) expressa que o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de Estado e os secretários estaduais e municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
O inciso II do artigo 30 do Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei nº 8.906/94) dispõe que são impedidos de exercer a advocacia os membros do Poder Legislativo, em seus diferentes níveis, contra ou a favor das pessoas jurídicas de direito público, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, entidades paraestatais ou empresas concessionárias ou permissionárias de serviço público.
O Acórdão nº 3970/14 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 880683/13) expressa que as funções de vereador e advogado da câmara municipal são não acumuláveis, em razão da afronta a princípios constitucionais que originam um possível comprometimento da independência do exercício de ambos os ofícios, fundamentado pelo conflito de interesses e ausência de imparcialidade no desempenho das atividades.
O Acórdão nº 3162/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 328113/18) dispõe que o servidor efetivo eleito vereador pode receber horas extras e participar de banco de horas, desde que não haja prejuízo ao exercício regular de ambas as funções. Mas o saldo de horas derivado do cargo efetivo não pode ser utilizado para o exercício da vereança. A falta ao trabalho do servidor efetivo sob o pretexto de participação em atividades inerentes ao cargo de vereador não é admitida e o sujeitará às sanções administrativas previstas no regulamento próprio da entidade ou órgão ao qual esteja vinculado.
De acordo com esse acórdão, desde que seja devidamente comprovada a compatibilidade de horários, o servidor efetivo eleito vereador pode receber diárias, contanto que o deslocamento tenha correlação com as funções do cargo pelo qual obtenha o reembolso. No entanto, a concessão de diárias pelo Poder Legislativo que impliquem o não comparecimento desse servidor ao expediente normal do ente ou órgão ao qual está vinculado pode caracterizar afronta ao disposto no artigo 38, III, da CF/88.
O Acórdão nº 3172/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 508936/18) estabelece que, ao ser eleito vereador, o servidor efetivo estável que se afasta de seu cargo para exercer o mandato eletivo, por incompatibilidade de horários ou por vontade própria, e opta pelos vencimentos do cargo efetivo em detrimento dos subsídios, tem o direito a receber décimo terceiro salário, férias e seu adicional.
Além disso, o acórdão fixa que esse servidor também tem direito ao adicional por tempo de serviço que já fazia parte de seu patrimônio pessoal e a contar o tempo de trabalho no cargo eletivo para todos os efeitos legais, inclusive adicionais por tempo de serviço, com exceção da contagem para promoção por merecimento e para a conclusão do período de estágio probatório.
O Acórdão nº 2923/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 617275/19) expressa que servidor não pode acumular o cargo de contador municipal com a função de vereador, em razão do conflito de interesses entre as funções, pois o contador é responsável pela documentação da gestão orçamentária, financeira e patrimonial do município, que é objeto do controle externo promovido pela câmara municipal com o auxílio do Tribunal de Contas. Portanto, as atribuições inerentes à prestação e ao julgamento de contas devem ser desempenhadas por agentes públicos distintos, para garantir a segregação de funções e preservar a integridade de ambas as atividades.
Ainda conforme esse acórdão, caso o contador municipal seja eleito vereador, aplica-se, por analogia, o disposto no artigo 38, III, da CF/88. Assim, o servidor deverá ser afastado do cargo efetivo para exercer o mandato como parlamentar, com direito à opção pela remuneração do cargo de origem ou pelo subsídio do cargo eletivo.
O Acórdão nº 805/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 309268/22) dispõe que não é possível a acumulação do cargo efetivo de advogado do Poder Executivo Municipal com o de vereador, em razão da infração de princípios e normas no caso de acumulação dessas funções e vencimentos, mesmo que haja compatibilidade de horários.
Segundo esse acórdão, o servidor ocupante do cargo efetivo de procurador municipal que eventualmente venha a ser eleito vereador deverá afastar-se do cargo e optar pela remuneração que lhe seja mais vantajosa, conforme disposição do artigo 38, inciso III, da CF/88. Portanto, deve ser adotado o mesmo tratamento recebido pelo servidor incapaz de exercer concomitantemente a vereança em razão de incompatibilidade de horários.
A decisão reforça que, caso opte pelo exercício da vereança, o tempo de serviço do servidor será contado para todos os efeitos legais, como se permanecesse na carreira, exceto para fins de promoção por merecimento; e ele poderá obter os benefícios previdenciários referentes à sua ocupação administrativa, pois os valores serão determinados como se no exercício do cargo estivesse.
O Acórdão nº 213/26 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 385550/25) fixa que não é possível a concessão de auxílio-saúde a vereadores mediante aplicação analógica da autorização legal prevista para os servidores do Poder Legislativo, pois os agentes políticos detentores de mandato eletivo não se submetem ao regime jurídico dos servidores públicos, em razão da natureza jurídica diferenciada do cargo que exercem.
Segundo esse acórdão, a hipótese de extensão do auxílio-saúde aos vereadores com fundamento em lei que conceda o benefício a todos os servidores públicos, e não apenas àqueles vinculados ao regime jurídico único, contraria as disposições do Acórdão nº 382/12 – Tribunal Pleno do TCE-PR, em decorrência da natureza jurídica distinta do cargo de agente político detentor de mandato eletivo em relação àquela do servidor público.
Nesta decisão com força normativa, consta, ainda, que, em razão dessa distinção, é necessária, no mínimo, sem prejuízo de outros eventuais requisitos, a previsão do benefício em lei específica destinada aos vereadores, assim como a observância das exigências de compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e com a Lei Orçamentária Anual (LOA), com dotação própria, além do atendimento às disposições dos artigos 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000).
Decisão
O relator do processo, conselheiro Maurício Requião, lembrou que o texto constitucional deixa claro que a acumulação em questão pressupõe o efetivo exercício de ambas as funções e, por isso, exige compatibilidade de horários. Ele destacou que, se houver incompatibilidade, o servidor deve afastar-se do cargo público e optar pela remuneração, entre o vencimento do cargo efetivo e o de vereador.
Requião ressaltou que não há vedação expressa à acumulação entre o mandato de vereador e o efetivo exercício de cargo público na estrutura do próprio Poder Legislativo. Ainda assim, ele advertiu que a admissibilidade dessa cumulação deve observar os demais princípios constitucionais.
O conselheiro recordou que o TCE-PR, em sede de Consulta, já firmou alguns preceitos sobre o tema; e que as decisões da Corte de Contas assentam a necessidade de observância da independência no exercício das funções. Nessa linha, ele frisou que não se admite a acumulação entre o cargo de contador municipal e o mandato de vereador, por incompatibilidade, pois não é possível elaborar a contabilidade e, simultaneamente, participar de seu julgamento.
O relator acrescentou que o TCE-PR também entende ser incompatível a cumulação com o cargo de procurador da câmara, pois não se mostra adequado que o vereador ateste a constitucionalidade de proposição legislativa de sua própria autoria.
Requião explicou que a incompatibilidade se configura quando o servidor efetivo perde a necessária independência decisória em razão de conflito de interesses surgido no exercício da vereança. Ele enfatizou que, nessa hipótese, impõe-se o afastamento do cargo efetivo.
O conselheiro relatou que a verificação da compatibilidade, ou não, da acumulação do cargo efetivo com o exercício da vereança deve ser realizada em procedimento administrativo próprio, assegurando-se ao interessado o contraditório e a ampla defesa.
O relator entendeu que, se as atribuições do cargo se limitarem a atividades burocráticas de apoio, voltadas ao regular andamento dos trabalhos do órgão, sem poder decisório ou capacidade de influenciar o exercício do mandato, não se vislumbra, em tese, impedimento à acumulação.
No entanto, Requião alertou que, em sentido oposto, a acumulação torna-se vedada quando houver conflito entre as funções, como, por exemplo, a influência na tramitação, análise ou aprovação de projetos de lei de autoria própria ou de pares, ou a utilização de informações privilegiadas, entre outras situações que comprometam a independência funcional e a segregação de funções.
O conselheiro salientou que, de qualquer forma, a eventual possibilidade de acumulação não exime o servidor efetivo do dever de exercer suas atribuições com impessoalidade, moralidade e imparcialidade. Assim, ele exemplificou que, caso um assistente legislativo passe a atender o público valendo-se do mandato de vereador, promovendo-o ou destacando-o no desempenho da função, haverá quebra de confiança e violação ao princípio da impessoalidade, sujeitando-o à responsabilização por meio de procedimento administrativo, nos termos da legislação local.
Assim, o relator concluiu que a Constituição Federal, em seu artigo 38, inciso II, não veda a acumulação entre cargo efetivo e mandato de vereador, desde que haja compatibilidade de horários e efetivo cumprimento de ambas as jornadas. Mas reforçou que a admissibilidade do acúmulo, contudo, não afasta a responsabilidade do servidor caso haja quebra da independência no exercício das funções ou violação ao princípio da impessoalidade, especialmente se utilizar o cargo em benefício próprio.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 3/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 12 de março. O Acórdão nº 566/26 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 30 de março, na edição nº 3.644 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 10 de abril.
