Enquanto não for editada lei federal, de competência do Congresso Nacional, que trate sobre o assunto, o terço de férias, assegurado no parágrafo 3º do artigo 39 da Constituição Federal, não compõe a remuneração mensal base dos servidores públicos ou o subsídio dos agentes políticos, motivo pela qual o pagamento dessa parcela não se sujeita ao teto remuneratório, instituído pelo inciso XI do artigo 37 da CF/1988.
Conforme disposição do parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88, na redação dada pela Emenda Constitucional (EC) nº 135/2024, a definição de verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional é matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, razão pela qual não cabe a edição de lei municipal para disciplinar o tema.
No entanto, enquanto não for editada a lei ordinária de caráter nacional, permanecem excluídas do teto remuneratório as parcelas indenizatórias previstas na legislação local, nos termos do artigo 3º da EC nº 135/24.
Esta é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Apucarana (Região Norte), por meio da qual questionou a respeito da legalidade do pagamento do terço constitucional de férias aos servidores públicos e agentes políticos acima do valor do teto remuneratório.
Instrução do processo
O Município de Apucarana apresentou parecer jurídico em que opina pelo reconhecimento da natureza indenizatória do terço constitucional de férias enquanto não aprovada norma em sentido contrário.
A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que, de acordo com o disposto no artigo 3º da EC nº 135/24, somente lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso, poderá prever as parcelas de caráter indenizatório. No entanto, destacou que, enquanto não for editada essa lei, ficam de fora do cômputo do teto remuneratório as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação.
A unidade técnica ressaltou que a remuneração e o subsídio a que se refere o inciso XI do artigo 37 da CF/88 são aqueles pagos mensalmente ao servidor, de forma continuada, permanente. Além disso, explicou que o objetivo do dispositivo constitucional é limitar aos subsídios dos paradigmas referidos, pagos mensalmente, os valores que regularmente são recebidos pelos servidores em geral, não devendo ser incluído, para esse efeito, nenhum pagamento excepcional, a que esteja o servidor legitimado a receber, ainda que de natureza remuneratória.
A CAIS enfatizou que, para efeitos de teto salarial, o terço constitucional de férias geralmente é calculado fora do teto salarial do funcionalismo público, por ser uma verba de caráter indenizatório ou transitório; e é por isso que ele é excluído do limite remuneratório, de acordo com entendimentos jurídicos, incluindo decisões de tribunais superiores.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) entendeu que, conforme disposição do parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88, na redação dada pela EC nº 135/24, a definição de verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional é matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, razão pela qual não cabe a edição de nova lei municipal para disciplinar o tema.
Mas o MPC-PR também advertiu que, enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, permanecem excluídas do teto remuneratório as parcelas indenizatórias previstas na legislação local, nos termos do artigo 3º da mesma EC nº 135/24.
Finalmente, o órgão ministerial salientou que o terço de férias, assegurado por disposição do parágrafo 3º do artigo 39 da CF/88, não compõe a remuneração mensal base dos servidores públicos e o subsídio dos agentes políticos, motivo pela qual o pagamento dessa parcela não se sujeita aos limites instituídos pelo inciso XI do artigo 37 da CF/88.
Legislação, jurisprudência e doutrina
O inciso XVII do artigo 7º da CF/88 dispõe que é direito dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social, a fruição de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal.
O inciso XI do artigo 37 da CF/88 estabelece que os cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, recebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), aplicando-se como limite, nos municípios, o subsídio do prefeito, e nos estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos deputados estaduais e distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos procuradores e aos defensores públicos.
O parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88 expressa que não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI desse artigo, as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os poderes e órgãos constitucionalmente autônomos
O parágrafo 3º do artigo 39 da CF/88 fixa que se aplica aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, incisos IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.
O artigo 3º da EC nº 135/24 dispõe que, enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso Nacional, a que se refere o parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88, não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do referido artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação.
O Acórdão nº 39/25 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 538086/24) estabelece que os valores pagos aos servidores públicos e aos agentes políticos a título de auxílio-alimentação não compõem a remuneração bruta para efeitos de incidência do teto remuneratório constitucional, desde que seja preservada a natureza indenizatória dessa verba, em conformidade com a legislação específica que regule a matéria.
Ainda segundo esse acórdão, da mesma forma, os valores pagos a título de diárias, em razão de sua natureza eminentemente indenizatória, não configuram vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza previstas no artigo 37, inciso XI, da CF/88; razão pela qual não devem ser computados para fins de aplicação do teto remuneratório constitucional.
O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) já decidira que as diárias pagas para reembolso de despesas com alimentação, hospedagem e transporte durante viagens a serviço, quando revestidas de caráter indenizatório, não integram a remuneração do servidor e, portanto, não estão sujeitas ao teto salarial previsto na Constituição Federal (Resp 1.365.087/PR).
No voto que deu origem ao Tema de Repercussão Geral nº 484 do STF, o ministro Luís Roberto Barroso afirmou que o terço de férias não se sujeita ao limite previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal. “A propósito, se a própria determinação do valor do décimo terceiro salário e do terço de férias tem como base o valor da remuneração mensal, não há sentido em incluir essas verbas na composição do subsídio e, consequentemente, na vedação do parágrafo 4° do artigo 39 da CF/88”, expressou Barroso.
Nesse mesmo voto, Barroso ressaltou que o fato de os valores relativos a essas verbas não se sujeitarem de forma autônoma aos limites instituídos pelo inciso XI, do artigo 37 da CF/88 também é indicativo da compatibilidade do pagamento de 13º salário e de terço de férias com o regime de subsídio, já que igualmente tratadas de forma dissociada da retribuição mensal.
De acordo com a doutrina de Marçal Justen Filho “as indenizações, tais como a ajuda de custo, a diária pelo deslocamento a outros locais, e o transporte – previstas no artigo 51 da Lei nº 8.112 –, não podem ser transformadas em forma de remuneração do servidor, sob pena de submissão ao regime correspondente” e ilegalidade da despesa.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, acompanhou integralmente os opinativos da CAIS e do MPC-PR, os quais adotou como razões de decidir. Ele afirmou que não é possível que o município edite norma para especificar as verbas que não devem ser computadas para efeito de incidência do teto constitucional, enquanto não for aprovada lei ordinária pelo Congresso Nacional.
Guimarães lembrou que a CF/88 estabelece, no inciso XI do artigo 37, o chamado teto remuneratório do serviço público, determinando que nenhum servidor possa receber valor superior ao subsídio dos ministros do STF. Mas ele destacou que o parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88, introduzido pela EC nº 47/05, cria uma exceção a essa regra, prevendo que certas verbas não sejam computadas no cálculo do teto.
O conselheiro explicou que, para que uma verba indenizatória fique de fora do teto, o dispositivo legal exige que ela esteja prevista em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicável a todos os poderes e órgãos constitucionalmente autônomos, como Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunal de Contas, de todos os entes federativos.
O relator enfatizou que as disposições do parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88 buscam um equilíbrio, reconhecendo que nem toda verba recebida pelo servidor é remuneração propriamente dita e, portanto, merece tratamento distinto para fins do teto; e, ao mesmo tempo, condiciona essa distinção a critérios objetivos e nacionais, evitando que a exceção se torne uma porta aberta para o desvirtuamento da regra constitucional.
No entanto, Guimarães relatou que essa lei ordinária de caráter nacional ainda não foi editada pelo Congresso Nacional, tendo em vista tal norma ter sido recentemente adicionada ao texto constitucional; e, portanto, há um vácuo legislativo. Assim, ele entendeu que deve ser aplicado o disposto no artigo 3º da EC nº 135/24, que estabelece que, enquanto não for editada a lei ordinária de caráter nacional, não devem ser computadas para efeitos de limites remuneratórios as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação.
O conselheiro salientou que não cabe aos municípios a edição de lei para especificar as verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto constitucional, tendo em vista tal matéria ser reservada ao Congresso Nacional; e, enquanto não editada tal lei nacional, permanecem excluídas do teto remuneratório as parcelas indenizatórias previstas em lei local, nos termos do artigo 3º da EC nº 135/24.
O relator explicou que a remuneração e o subsídio a que se refere o artigo 37, inciso XI, da CF/88, diz respeito aos valores pagos mensalmente aos servidores públicos e agentes políticos, de forma continuada e permanente, como retribuição pelo trabalho realizado.
Guimarães frisou que, por outro lado, o terço de férias caracteriza-se como uma parcela periódica, acessória ao pagamento da remuneração mensal, cujo direito é adquirido após o decurso de período trabalhado, e que inclusive não se incorpora à remuneração para fins de aposentadoria. Ele destacou que se trata de acréscimo pecuniário constitucionalmente assegurado aos servidores públicos, não havendo lógica em incluir tal parcela na composição do subsídio ou remuneração dos servidores públicos, tendo em vista que é calculado exatamente sobre tal subsídio ou remuneração.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 6/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 30 de abril. O Acórdão nº 915/26 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 7 de maio, na edição nº 3.661 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 18 de maio.
